当前位置： 地方党际协商会议议事规则研究
武汉市委统战部
中国共产党同各民主党派的政治协商是我国协商民主体系的重要内容，主要以民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式进行。中共地方党委同各民主党派之间的党际协商，主要形式是“双月座谈会”，它形成于上个世纪80年代，由中共武汉市委首创，1985年该做法被中央统战部向全国转发，1989年写入中发14号文件，成为中共同民主党派进行政治协商的四种协商形式之一。30年来，各地方双月座谈会逐渐形成了相对固定的会议模式，其召开的次数、参与的范围、意见采纳的结果等等，都成为衡量地方党委推动政治协商工作的重要评价依据，在各级地方民主政治生活中发挥了重要作用。
今年是双月座谈会制度创建30周年，武汉市统一战线举行了多种形式的纪念活动，在全面回顾总结成绩经验的同时，我们抓住协商民主制度改革的重要契机，对近年来双月座谈会制度运行现状进行了调研。调研中我们发现，从中共党员领导干部到党外人士，60%以上的同志反映，近些年来双月座谈会的效果和价值有下降的趋势。新世纪以来，随着各种咨询机构、智囊服务机构如雨后春笋，党外人士通过双月座谈会为社会、经济、文化发展建言献策作为事实上的党委政府决策咨询的途径之一，其权威性和有效性已经不能与上世纪八、九十年代同日而语。分析其中原因，很重要的一个就是当前双月座谈会的会议模式、运行机制没有能够完全适应政治协商功能发展变化的时代要求。
我国党际协商民主，是中国共产党与各民主党派之间最高层次的政治协商。双月座谈会的质量和效果，直接反应地方党际协商民主建设的进程。笔者认为，双月座谈会应该对会议模式做适当调整，健全规范议事规则，完善会议运行机制，减弱其作为一般性事务的决策咨询功能，回归其党际协商的政治元价值，从民主政治建设的高度发挥协商渠道的主要功能。借鉴相关的研究成果，结合地方党际协商的实践，本文尝试剖析地方党际协商会议在议事流程、规则设计等方面存在的问题，提出在双月座谈会议事规则中引入“罗伯特议事规则”的相关原则，按照既符合中国民主政治发展道路实际，又适应新形势改革发展需要的原则，探讨改进和完善举措。
一、双月座谈会会议流程及运行中存在的问题
目前，各地尚无有关双月座谈会的专门议事规则。上海、广州、武汉等各大城市双月座谈会的会议模式相对统一、大同小异，规程大多包括确定议题、会前准备、会上交流和会后反馈四大环节：
（一）确定议题。每年年初，“两会”召开后，党委依据年度发展的重大目标、重要决策和重要工作规划以及难点热点问题等，筛选出若干协商议题，这些议题由统战部送至各民主党派、工商联和无党派人士代表等征求意见，统战部回收各方面意见并确定出6次双月座谈会的议题，制定全年协商计划。各民主党派、工商联、无党派人士代表把6个议题的内容分配到不同的负责人（副主委或副会长）或负责单位（专委会、有关团体），分别对议题进行预调研。
（二）会前准备。会议召开前1个月，各民主党派、工商联和无党派人士代表进行议题调研，形成建言材料。会议召开前10天左右，统战部将党委、政府有关职能部门提供的情况通报材料送达会议有关的各参与方。
（三）会上交流。党委、政府相关职能部门介绍情况，20分钟左右；与会各方就议题发表本组织的意见，约2个小时；参加会议的党委政府领导回应、讲话，20分钟左右。
（四）会后反馈。统战部回收党委、政府相关职能部门的反馈意见，向各民主党派、工商联、无党派人士代表等通报。
通过调研分析，会议流程和规则等方面的主要问题有以下几个方面：
1、议题设计存在的问题。以武汉市2012年、2014年双月座谈会议题为例（议题具体内容见下表）：
武汉市2012年双月座谈会议题
1.实施人才发展规划，打造高端人才集聚区
2.推进全民创业，突破性发展民营经济
3.强化名牌意识，打造武汉特色的文化产业
4.推进“城管革命”，整治盲点部位，优化城市环境
5.深化行政审批制度改革，优化投资发展环境
6.通报全年经济运行情况
武汉市2014年双月座谈会议题
1.通报我市全面深化改革有关情况
2.通报我市转变政府职能有关情况
3.通报我市党风廉政建设和治庸问责工作情况
4.建设城市绿地生态体系，提升我市环境品质
5.加强“文化五城五馆”建设，增强城市文化软实力
6.通报我市2014年经济社会发展情况，听取党外人士对2015年市政府工作报告意见、建议
从确定的议题中可以看出：一是双月座谈会会议形式多为非审议性会议，议题基本上都是通报、讨论、献计类非决策性议题，会议往往不形成决议，不辩论观点，不就某一具体事宜进行表决，难免使党外人士感到“不说白不说，说了也白说”。二是议题范围多在经济、社会、文化领域，严格意义上的政治协商的内容较少。党外人士在与政协协商比较后认为，两者在协商内容和协商方式上没有太大区别，甚至有许多议题与政协协商重复。三是讨论的议题多是“中共党委出题，民主党派答题”，包括一些专业性较强的议题。一名研究音乐创作和教学的民主党派负责人就曾经在会上发言说，“邀请我来讨论中小企业科研成果转化，我实在是没有研究过，说不出什么来。”与会者表示压力很大，影响了参与的积极性。
2、会议程序存在的问题。会议议程公式化，发言顺序基本是会前就固定下来，甚至发言内容都事先确定，使得与会者大多有“走形式”的感觉。一是缺乏讨论甚至是辩论环节。所谓“协商”，最基本的含义就是“共同商讨”。现有的模式只是各自陈述各自观点，缺乏互动，导致问题得不到充分的讨论，影响了效果。二是部分参会人员没有发言的机会。为了兼顾党外人士的发言权，八个民主党派、工商联和无党派代表人士都会在会上做发言，每人的发言时间都在10－20分钟左右，发言总时间近2个小时。有时一些同志发言时间控制得不好，会影响到其他人的发言。根据武汉市近三年双月座谈会召开的时间统计，包括会议开始时的情况介绍时间在内，完成所有既定议程需要的会议时间平均都超过3个小时，参会的党委和政府有关部门的负责人，大多只是来“听会”，没有时间发表观点并及时回应党外人士的意见建议。
3、会议组织存在的问题。一是会议召开的时间确定难，由于参会的地方党委领导的时间经常变动，需要与十几个方面的参会人员反复磋商，往往一次会议的召开时间要反复调整两到三次，党外人士对此意见较大。二是从会议时间商定，到出席人员的邀请发函、会务的组织，再到会后的反馈，几乎所有的操作环节都是由统战工作部门来完成。由于中间辗转环节较多，不确定因素多，会务组织的工作量较大，反复多次的协商，牵扯了大量的人力和精力。三是没有形成会议纪要或记录，可查资料只有出席名单、议程和书面发言材料汇总，会议没有整体的意志反应。
4、参会人员存在的问题。参会人员存在一定的随意性。一方面，由于工作时间有冲突等原因，需要出席会议的党委负责人经常临时更换。另一方面，各民主党派、工商联和无党派人士在参会人员的确定上也没有一定之规，甚至有的党派采取“包干制”，年初的时候，把6个议题“承包”到不同的副主委（副主席），轮流参加，准备好的参会发言材料有时不经过本党派集体讨论，不能代表本党派的集体意志。
以上这些问题，是当前制约双月座谈会质量、效益和活力的最主要原因，迫切需要我们健全完善双月座谈会的议事规则，规范议事程序，提升协商实效。
二、《罗伯特议事规则》及其对双月座谈会运行机制改革的启示意义
《罗伯特议事规则》（Robert's Rules of Order，RONR）是一本由美国将领亨利·马丁·罗伯特于1876年出版的手册，搜集并改编美国国会的议事程序，历经百年修改，被广泛地运用在政府机构、企业组织、民间团体的议事活动之中，因其悠久的历史、长期的实践、广泛的应用而具有强劲的生命力，获得普遍的认可，已经成为美国最有影响的“通用议事规则”，被称为 “美国民间的议事宪法”。西方学者称其为“人类治理自身的元规则，最权威的议事规则标准。”
孙中山先生十分推崇《罗伯特议事规则》，1917年他写了一本文言文的《民权初步》，提出了“议学”的概念，并将议事之学当作民主政治的入门课程，向国民传授民主议事的规则技术。近年来，一批著名的经济学者、法学者、政治学者对罗伯特议事规则进行了推介，并在基层协商、社会协商、人大协商等不同层次和范围的协商民主建设领域取得了一定效果，比如，袁天鹏在皖西南塘村试验，推广罗伯特议事规则，形成“南塘十三条”——乡村版议事规则。还有，近百名倡导公益、关注环保的企业家组成的“阿拉善SEE生态协会”高度重视罗伯特议事规则对协会治理的作用。虞宗胜教授提出结合中国实际，大胆吸取罗伯特议事规则的精华，进一步完善全国人大常委会的议事规则，以便更好地实现人民当家作主，等等。地方党际协商也可以充分借鉴这一人类政治文明的成果。
《罗伯特议事规则》的中文译者（袁天鹏、孙涤）归总了现代文明议事规则的12条基本原则（《第一财经日报》2011年9月6日），这些原则对于从程序设计等技术层面研究如何有效发挥双月座谈会的政治价值，具有重要的启示意义：
（一）议题是协商会议的“核心”。《罗伯特议事规则》的基本原则第一条就是“动议中心原则”，即动议是开会议事的基本单元。“动议者，行动的提议也。”会议讨论的内容应当是一系列明确的动议，它们必须是具体、明确、可操作的行动建议。先动议后讨论，无动议不讨论。这里所说的“动议”关联到双月座谈会，就是我们的议题。在双月座谈会的实践中，议题在年初就由市委确定下来，组织者最关心的往往是会议能否按期召开，出席的人员是否达到级别要求等，对于议题的表达方式，参会各方对议题的关注度，议题的时效性等，都考虑不足。《罗伯特议事规则》给予我们的启示就是，要在议题的设计上多下功夫，应该多讨论那些党委关心、党派关注和明确、具体的可讨论且有操作性的议题。
（二）党际协商民主体现在协商过程中。《罗伯特议事规则》构建了一套由“元规则”、“基本规则”、“具体规则”环环相扣、逻辑严密的规则体系，鼓励不同观点和看法的“规范性竞争”和“程序性竞争”，这其中包括“机会均等原则”、“发言完整原则”、“遵守裁判原则”、“文明表达原则”、“充分辩论原则”、“多数裁决原则”等，背后蕴含的理念是法治、民主、平等协商、权利保护、权力制衡、程序正当、程序性竞争、逐利与制衡、自由与制约、效率与公平，等等。但它并没有“从理想规范的角度来预设决策的民主和正义的标准，而是认为过程、程序本身具有本源性的价值”（王燕燕：《检视我国民主议事规则》，载于《人大研究》，2011年第11期，第34-36页），它通过过程、程序本身来实现这些理念的表达。这些理念与我们的协商民主理念是相通的，协商民主不同于选举民主的最重要的特征就是在过程中体现民主。中国共产党和各民主党派是执政党与参政党的关系，党际协商也有着必须遵循的价值原则，包括：团结、平等的主题，体谅包容、求同存异、合作共事的原则，等等。显然，这些基本的理念和出发点落脚点，《罗伯特议事规则》与党际协商在基本精神上是一致的。党际协商有目标、有制度，又需要通过过程来落实，通过细化规则、规范程序来保障。缺失了过程中的民主，就会影响与会各方意见科学、理性、有序、充分地表达，就会影响协商民主价值的体现。
（三）真正的民主要靠细节来实现。民主不仅是一种制度，还是一种文化、一种生活方式。《罗伯特议事规则》用大量的篇幅规定各类细节，如“面对主持人原则”、“限时限次原则”、“一时一件原则”等等，甚至就“休会”、“偶发动议”等细则都考虑周全。社会主义党际协商民主也应当体现在双月座谈会、情况通报会等一系列会议的程序和规则里。双月座谈会的民主不是体现在统战部的绩效档案里，也不是体现在会后的新闻报道豆腐块里，而是体现在会议中每一个参与主体都能完全行使自己所代表的主体权利，充分地参与每一个议题的全过程。罗伯特议事规则尽可能地细化了民主的程序细节，考量了各种具体而细微的情况下如何求得权利均衡和效率的方法，用对细节的精准把握把各个规则环环相扣、交错纵横地联系起来，结成逻辑严密、完备自洽的体系网。忽视了细节，就等于忽视了民主实践本身，忽视了细节的规则，就削弱了民主实践的可操作性。因此，在地方各级民主实践中，要提升双月议会的效率，与其重复、笼统、概括地从制度环节过度约束，不如应尽量考虑到每一个环节的合理运转和前后步骤间的严密衔接。
当然，受文化传统、政治体制、性质功能等因素的影响，各国、各地区、各组织的会议开法也是千差万别，《罗伯特议事规则》并非适用于所有国家和地区的所有会议。《罗伯特议事规则》意识到这个问题，它承认组织的多样性，始终强调一个组织自己的“特别议事规则”优先于《罗伯特议事规则》本身，它只是提供了一个极为合理和便利的基本框架，任何组织都完全可以根据自身的特定需要在细节上因地制宜。双月座谈会是中国民主制度建设进程中的独特产物，有着中国“和合”文化的深刻烙印，承载着特殊的性质和职能，不是权力机构，不是专门的议事机构，也不同于政协协商的多界别、大范围，其精髓在于统一思想、广开言路、聚力汇智，其根本目的在于帮助共产党更好的执政。这就决定了双月座谈会不可全盘照搬罗伯特议事规则，重点在于引进合理、规范、便利的讨论互动机制。
三、对双月座谈会运行机制改革实践的对策建议
党的十八届三中全会明确提出，“要推进协商民主制度化规范化程序化。”对双月座谈会的运行投机进行改革完善，是我们贯彻十八届三中全会精神、推进协商民主改革的应有之义。在双月座谈会运行机制的改革实践中，我们可参考《罗伯特议事规则》的基本原则和技术操作细节，完善、细化各个会议环节，提高协商的质量和成效，可以有力推动党际协商的制度化、规范化、程序化建设。
（一）制定、完善会议的议事规则。目前，中央有关双月座谈会的文件中，只在内容和范围上有原则性的规定。各地可结合自身的实际，在已有制度文件的基础上，制定双月座谈会的《议事规则》。应加强对《议事规则》工具效用、民主效用的宣传力度，提高党内和党外人士的规则意识、主体意识、民主意识、协商意识，提高建言立论的质量和协商议政的成效。
（二）改进议题提出程序。议题是会议的中心，议题设计的质量直接影响会议召开的效果。一是增强议题的“针对性”。也就是有具体明确指向性的议题。目前，双月座谈会的议题大部分都是概念性议题，指向不明，可以为决策提供一定的参考，但是往往讲概念多，讲必要性的多，很难形成明确的统一认识，而且会议讨论也不能深入，大多是蜻蜓点水。建议每年拿出一、两次会议，就某针对性议题进行讨论，例如不能是“如何加大环保意识”，而应该是“对环境有一定影响的某一重大工程项目是否可以上马”，有的放矢，充分讨论，进行表决，形成会议意见。二是增强议题的“时效性”。把事关地区政治、经济、社会发展的重大实时事件、引发统一战线各界人士和人民群众高度关注的事件，及时纳入议题。三是明确民主党派、工商联和无党派人士提出议题的主体权利。民主党派、工商联和无党派人士是党际协商的主体，与中共党委一样，拥有提出协商议题的权利。每年可拿出部分议题的提交权，以一个党派提出，两、三个党派附议的形式，向会议组织方提出。议题提出前，相关党派必须在本党派内部进行规范的提交程序，进行集体审议，形成党派意见。
（三）增加会议商议讨论的程序。一是增加商议讨论环节。参考《罗伯特议事规则》“一事一议”、“一时一议”的原则，适当改变按照行政级别或党派顺序依次发言、全部发言完毕再开始有限时间互动的做法，把会议的焦点和主线转移到围绕议题提出的意见建议上来。每当党外人士提出一件意见建议，可立刻转入讨论环节，其他与会人员（特别是参会的党委、政府相关部门负责人）即可发表不同观点，予以明确回应，如是否同意该意见建议，或者该问题已经解决，或者不宜现在处理，或者另有新的情况等等。对观点分歧严重的建议，必要时在双方阐发观点结束后可以通过举手投票。如此“一议一辩一回应”，增强会议议题讨论的深入性和启发性，达成共识的内容就直接转化为协商成果。二是减少不必要的发言环节。双月座谈会中有一部分会议召开的目的是就中共的某些重大方向性决策统一思想，达成共识，在这类会议中需要参加会议的所有民主党派、工商联和无党派人士发言。但还有一部分会议是就某一专门领域的问题进行讨论，应遵循有话则长、无话则短的原则，不应该也不必要要求所有参会的党派都发言，并达到限定时间。例如，讨论依法治国有关议题时，可邀请民革等党派做主题发言，而其余相关性较小的党派做补充发言，甚至不发言，提升会议效率。
（四）规范会议的各个程序。一是规范会议的发言形式和时间。如每位发言人针对同一观点最多发言两次，且第二次发言时间需少于第一次发言时间；发言开始首先需阐明立场，然后述明理由；相同的观点和理由不重复；提倡脱稿发言；会议必须尊重主持人的权威，发言需获得主持人的准许，听从主持人的调度；主持人需对会议秩序负责，对违反会议规则的行动及时作出制止；在讨论阶段，主持人应保持立场中立，避免自己的主持权威和观点倾向影响不同观点的充分表达和与会人员的判断。二是规范会议委托程序和通告程序。双月座谈会的组织工作难度在于时间和人员的不确定，经常有反复，这其中有一定的客观因素，也有主观因素。主观因素，一方面是各方对会议的重视程度不够，另一方面是由于会议的效果和质量不尽如意，导致参加会议人员的积极性不够，这需要各级党委和各方面的共同努力。客观因素是会议组织程序不完备，出席会议人员随意性太大。目前，许多地方提出要规范双月座谈会的考核和评估机制，来解决认识不足和随意性的问题，但如果没有规范的会议组织程序，考核评估也就没有科学的依据。所以，应规范会议的委托程序、通告程序等。例如，中共党委和各民主党派都可以明确与会的责任人序列名单，包括第一责任人、第二责任人等等，当第一责任人因故不能参加会议，需要履行必要的书面委托程序，委托第二责任人或专门人员代为参会，行使权利；如第二责任人也不能参会，可委托第三责任人，以此类推；参会出席和委托出席的情况都将在会议开始时予以通告，并在会后以会议纪要等其他形式通告，年终对会议参与情况进行汇总并予以通告；凡会议讨论的结果在下一次会议召开前进行通告，等等。从表面上看，这种程序似乎是增加了工作量，实际上是强化了各方的主体意识和责任意识，减少随意性。三是规范会议纪要程序。会议发言记录应有专门工作人员负责整理，并经发言人核对签字后存档。在会议发言记录基础上起草会议纪要或协商纪要，起草时应充分尊重每位与会者的权利，除了如实记录达成一致的内容，就什么议题达成了哪些共识，也要记录未达成一致意见的内容，对少数与会人员还存在哪些不同意见也要反映出来，让各方意见都能充分表达和体现，让观者了解到事物的各个方面。四是规范会议反馈程序。除在每次会议召开前通告上次会议讨论结果外，其他形式的反馈，如年终将全年会议讨论情况汇总后通告各民主党派；与会者的重要观点经协商后直接转化为成果的予以表彰等。
《罗伯特议事规则》是一套力求达到公平、提高效率的技术性的会议设计程序。在双月座谈会制度的改革实践中，我们应该确立这样的信念：程序正义优先于结果正义。应当充分借鉴吸收和运用《罗伯特议事规则》的基本理念和技术操作细节，推进地方协商会议制度的规范化、程序化，推动我国社会主义民主法治建设。
